6 de agosto de 2010

Gobernabilidad en territorios en disputa

Esta ponencia fue presentada en el marco de las Jornadas Investigativas Interdisciplinarias organizadas por la Dirección General de Investigación y Proyección (hoy Vicerrectoría) de la Universidad Rafael Landívar, realizadas el 19 y 20 de agosto de 2009. La misma surge, se documenta y fundamenta en la investigación “Gestión Ambiental en territorios en disputa”, correspondiente al proyecto Gestión ambiental y gobernabilidad local, encargada por el IARNA al INGEP, la cual fue realizada por Carlos Quezada y Mario Sosa, con la asistencia de Luis Gaytán, entre febrero de 2008 y junio de 2009. Constituye una síntesis que recupera un conjunto de elementos correspondiente a la temática de esta jornada y sacrifica datos empíricos, procesos y casos documentados, así como una riqueza analítica, crítica y propositiva contenida en dicho informe.

Mario Sosa
Guatemala 19 de agosto de 2009.

La gobernabilidad encuentra sus posibilidades y limitaciones en estructuras económicas, sociales, políticas y culturales en las cuales se desarrollan relaciones, prácticas y concepciones contradictorias, entre otras aquellas que privilegian los intereses individuales sobre los colectivos, la productividad y el crecimiento económico sobre el desarrollo humano sostenible. Pero, además, cuando nos adentramos en los ámbitos locales y regionales de nuestro país, puede delinearse un proceso que se desarrolla en una constante disputa de territorios, que no es exclusiva y que se expresa en la conflictividad que hoy configura el proceso de América Latina, que no solamente es político e ideológico, que también es la búsqueda de control económico y geoestratégico de territorios con recursos naturales, mercados y posiciones de carácter estratégico, en tanto fuentes de acumulación de capital y espacios para controlar bastas regiones que, inclusive, están determinando los cursos de la gobernabilidad regional.

Un elemento principal que impacta decididamente en las posibilidades de gobernabilidad en los territorios locales y regionales en clara disputa por sus recursos, es el modelo económico imperante, el cual se desarrolla principalmente sobre una estructura agraria concentradora de la tierra, con fuerzas productivas atrasadas y fuerte dependencia y constante adecuación a la demanda del mercado internacional en donde se ha establecido que seamos un país productor de materias primas, principalmente. Esta adecuación se expresa en el auge de los agro combustibles, el aumento en la explotación minera, los proyectos hidroeléctricos y los proyectos étno-eco-turísticos, lo cual está reconfigurando la propiedad de la tierra (extendiendo el latifundio), las áreas de cultivo, el uso de recursos (como el agua), que al generar impactos sobre poblaciones y ecosistemas profundiza o produce conflictividad. Un ejemplo de esto se desarrolla en la Franja Transversal del Norte --entre otras de importancia fundamental para la sostenibilidad ambiental y subsistencia de comunidades y pueblos-, territorio apetecible y de disputa para la ampliación de acumulación de capital en el campo y, ligado con ello, los negocios complementarios: construcción de carreteras, transporte, servicios, generación y distribución eléctrica, ecoturismo, tráfico de maderas preciosas, que está generando la reacción organizada de comunidades y pueblos que se sienten amenazados por el despojo, desplazamiento forzoso y daños en sus tierras y territorios. Todo ello en un marco de débil regulación y estímulos perversos para la reapropiación de la tierra, cobros risibles de regalías (1% en el caso de minería) expulsión de población, “nuevos” factores como el narcotráfico, conflictividad histórica, relegación de necesidades sociales, entre otros aspectos.

Estamos, entonces, ante un proceso de reconfiguración de territorios regionales y locales, a partir de la disputa de sus recursos, y con ello, de un conjunto de procesos que generan mayores presiones y que son más sensibles en territorios regionales configurados como áreas protegidas o regiones como la Franja Transversal del Norte, específicamente en el Área Ixil, Ixcán, las Verapaces, Izabal, o en El Petén y el Occidente del país.

Estamos, además, ante un modelo apoyado y promovido por el Estado, a través de políticas que se asientan en esta orientación del modelo económico, desde donde están siendo determinadas, en buena medida, las posibilidades de gobernabilidad en estos territorios, puesto que las posibilidades de respuestas creativas y proactivas que se desarrollan desde lo local y nacional –en materia de gestión ambiental o de alternativas productivas, por ejemplo- resultan limitadas e insuficientes para generar opciones de desarrollo y no evitan la conflictividad generada por dicho modelo. Así, son las respuestas reactivas, entre las cuales dominan las acciones de resistencia a proyectos de carácter minero, hidroeléctrico y a formas de organización del territorio como el caso de las áreas protegidas, reacciones que intentan frenar procesos depredadores de los recursos y las condiciones ambientales y de las cuales están surgiendo -como creación o recuperación- concepciones y prácticas que constituyen una reapropiación simbólica y política del territorio.

Un segundo elemento se refiere al Estado, su institucionalidad, su política. La gobernabilidad como condición para lograr la aplicación de políticas públicas requiere de una institucionalidad estatal que las haga posibles. En este sentido, la gestión gubernamental se enfrenta a graves e históricas condiciones de inequidad social que, reproducidas por un régimen y modelo económicos excluyentes y un ejercicio de poder contradictorio con sus propios parámetros formales de justicia, democracia, participación y diálogo, con poderes fácticos que se imponen en instituciones y territorios, generan procesos de conflictividad y un círculo sistémico que hace de la gobernabilidad una condición vulnerable y endeble.

En este marco, el Estado presenta serias dificultades para conducir los procesos y los actores hacia una gobernabilidad democrática, basada en garantías constitucionales a la ciudadanía y en relaciones políticas de diálogo, negociación y acuerdo, para generar las bases éticas y las articulaciones institucionales, políticas y sociales que impulsen la cooperación en la política pública, en los distintos niveles y ámbitos. En esa misma dirección, los entes encargados de intermediar y representar a la ciudadanía en sus distintas expresiones, tal el caso de los partidos políticos, presentan problemas fundamentales para lograr tales funciones, mientras las instituciones estatales no logran encauzar e incorporar en buena medida las demandas de los sectores implicados en los procesos de gobernabilidad, varios de los cuales se sienten excluidos de las decisiones, recursos, etc., e incurren en medidas de distinto orden, incluidas aquellas que tienden a confrontar y transgredir la legalidad establecida.

Más allá de las debilidades en materia de política ambiental, uno de los principales problemas es que no existe complementariedad y coherencia en la implementación de una política ambiental en otros ámbitos de la política gubernamental: economía, energía y minas, por ejemplo. El Estado, en general desarrolla una política que sacrifica lo ambiental al favorecer las mismas, lo cual se logra establecer en ejemplos como: la expansión de la producción de caña, palma africana, minería, producción hidroeléctrica, etc. que independientemente de su justificación economicista, presenta serios cuestionamientos éticos, políticos, financieros y ambientales. Contrariamente, la política económica, como sucede con la minería, termina imponiéndose sobre la política ambiental, y al concretarse en territorios en disputa, se convierte en un factor y argumento que provoca conflictividad desde y hacia los proyectos mineros, que se agrava en tanto las políticas de diálogo y negociación presentan desprestigio ante los actores sociales, y que se suman a las dificultades estatales para comprender o considerar los distintos procesos sociales que impugnan la política pública desde lo local y regional.

En el territorio local resalta una presencia débil o eventual de la institucionalidad, sin mayor impacto y cuestionada por la ciudadanía. O como en el caso de las áreas protegidas, presenta el problema del reconocimiento referido a la existencia de comunidades previo a la declaración de áreas protegidas, en cuyas condiciones se abre paso la confrontación entre una lógica procedente de lo nacional y otra lógica procedente desde sujetos étnicos asentados y relacionados históricamente con tales territorios.

Así se pueden ubicar contradicciones entre el Estado que se adecúa, facilita y estimula un modelo productivo que lo hace entrar en contradicción con sus propios principios y mandatos constitucionales, con lo cual genera una fuente de conflictividad y una gobernabilidad sociopolítica y ambiental débil, deficitaria y tendiente a crisis en territorios locales y regionales. Asimismo se registra contradicción entre la construcción de una gobernabilidad procedente de lo local –basada en el interés común desde la perspectiva comunitaria y municipal- frente a la gobernabilidad nacional –basada en intereses cuestionados desde la ética, las políticas y las finanzas estatales--, imponiéndose la segunda, no obstante que podrían y deberían ser complementarias.

En muchos casos, la llegada y operación en territorios locales/regionales de compañías transnacionales o extra locales, por un lado ha generado respuestas aglutinadoras de la población, las cuales han manifestado rechazo a tales compañías y a las políticas nacionales de concesión, lo que ha estimulado que en alrededor de 30 municipios se realicen procesos de consulta ciudadana para establecer su decisión con respecto a la presencia y actividad de estas empresas. Tales procesos evidencian la negativa de la población a la explotación especialmente minera y constata que desde la perspectiva y proceso en el territorio local existen intereses comunes (aunque también intereses perversos) y recursos naturales locales a preservar. Y tales consultas, que podrían ser entendidas como parte de procesos de gobernabilidad desde el territorio y actores locales (comunidades, organizaciones sectoriales, gobiernos municipales), son asumidas por los poderes centrales como casos de ingobernabilidad, toda vez que contradicen leyes y políticas que son del interés de poderes económicos y políticos extraterritoriales y de perspectivas productivistas, economicistas y, en particular, empresariales. Esto, evidentemente, pone en cuestión la pretendida gobernabilidad desde los poderes centrales y extraterritoriales.

La mayor parte de actores y sujetos que confrontan tales manifestaciones del modelo económico y la política pública dominante, lo hacen desde la recuperación de un sentido de pertenencia e identidad étnica y re-apropiación del territorio, reivindicando derechos humanos –particularmente colectivos, propios de los pueblos y comunidades indígenas, aunque no solamente. Desde ahí, resaltan procesos de resistencia a las características del modelo y a las políticas institucionales que le acompañan –como expresión de la disputa de intereses inclusive antagónicos sobre los territorios y los recursos--, en los cuales participan sujetos críticos que cuestionan el tipo de desarrollo promovido y justificado desde lo global-nacional, sujetos que además se expresan a través de sus formas de autoridad, liderazgo y representación comunitaria, sectorial e institucional; que demandan y reivindican derechos a la información y el conocimiento, a la defensa/resistencia y al beneficio para sí de los elementos de la naturaleza, así como la aplicación de instrumentos jurídicos. Desde ahí se encuentran procesos de apropiación o reapropiación social, económica, étnica y política del territorio, que se manifiestan como resistencia ante expresiones del modelo económico y de la institucionalidad pública. Procesos que explicitan planteamientos, estrategias –incluido el diálogo y la negociación–, capacidades organizativas y políticas, y gestiones proactivas en materia ambiental, que logran incorporar la participación de comunidades, gobiernos municipales, organizaciones sociales, iglesias, ONG, como se observa en varios casos donde además se ha generado una estructura de gobernabilidad democrática, con legitimidad, basada en la consulta, discusión y toma de decisiones compartida, con posibilidades para el desarrollo, por ejemplo, de un sistema de gestión ambiental local coherente con el territorio local y efectivo en sostenimiento, ampliación de posibilidades e impactos, si es que logra percibir los incentivos necesarios. Pero al mismo tiempo vistos y asumidos como signos de ingobernabilidad por el poder centralizado del Estado y las elites dominantes. .

Estamos ante procesos de disputa por territorios, por apropiárselos para producir en una lógica de acumulación o crecimiento económico o por resistir a las formas de producir bienes y servicios, que combinado con un ejercicio débil, deficiente y contradictorio de la institucionalidad pública, y también de la empresarial y social, más que lograr gobernabilidad democrática, producen efectos contrarios: conflictividad social, agraria y ambiental, con una tendencia a mantenerse y en algunos territorios a incrementarse. Los avances organizativos, políticos y territoriales de las acciones de resistencia, sumados a la respuesta represiva del Estado en varios casos significativos, generan una situación propensa al agravamiento de dicha conflictividad y, por consiguiente, de condiciones de ingobernabilidad que al mismo tiempo y contradictoriamente persigue la institucionalidad estatal, ciertamente en vano

En este sentido, las posibilidades de la gestión ambiental y la gobernabilidad en estos territorios pasa por reconocer la complejidad económica, social, étnica y política que los constituye y, como parte de esta, los procesos, sujetos, actores, valores simbólicos, usos, etc. que hacen racionales y entendibles tales procesos de ingobernabilidad o gobernabilidad alternativa, dependiendo del punto de vista o intereses desde donde se observen.

Sipakapa: un caso ilustrativo de gobernabilidad alternativa desde el territorio local

Sintéticamente, en Sipacapa asistimos a un proceso en el cual se trasciende la resistencia al proyecto minero Marlin, de la empresa Montana Exploradora, subsidiaria de Goldcorp, y la movilización se traduce en una manifestación democrática y participativa, asentada en los procesos históricos de consulta comunitaria y en la figura de consulta presente en diversas normativas del país: Código Municipal, Ley de Consejos, Convenio 169 de la OIT.

Es un proceso que desde los valores, normas y objetivos definidos y aplicados localmente, los actores locales hegemónicos han identificado y cuestionado el tipo de desarrollo manifiesto con el proyecto minero, la apropiación de los recursos de un territorio que reivindican como propio y los posibles efectos que puedan generarse, al mismo tiempo que han optado por otro desarrollo que parte de la identificación de sus necesidades y potencialidades.

Tales actores han desarrollado una estrategia mantenida y coherente, basada en la legalidad y procedimientos de participación como ciudadanos y pueblo indígena –incluyente de comunidades mestizas por cierto-, de lucha por el poder municipal, de cuestionamiento a las relaciones de poder económico y político manifiestas, de impugnación y resistencia a la minería en aspectos que resultan cuestionables y, en ese marco, se enfrentan con una forma de acumulación intensiva de capital, como apropiación y explotación de recursos naturales.

Asimismo, han tenido como referente el auto reconocimiento a ser sujetos de las decisiones públicas, de la gestión de recursos y de sus condiciones de existencia; han reconocido y potenciado sus formas de autoridad, liderazgo y representación que se articulan en el gobierno municipal, al mismo tiempo que cuestionan determinadas formas de intermediación y representación como la de los partidos políticos, así como las formas verticales y autoritarias que emanan de la institucionalidad estatal centralizada. Demandan y reivindican derechos y normas nacionales relativas a los pueblos indígenas, la información y el conocimiento, la defensa/resistencia y beneficio de los elementos de la naturaleza, entre otros.

En la localidad, entonces, se ha configurado un proceso dual, íntimamente relacionado y contradictorio de gobernabilidad.

Por un lado, una estructura local cimentada en la comunidad y sus formas de organización y decisión que registran su expresión más importante y fundamental en la consulta comunitaria como forma de democracia participativa y directa, como ejercicio que reivindica autonomía local, social y política, étnica en buena medida. Asimismo, en sus expresiones de representación política, parte de las cuales se articularon en un comité cívico que configura un nuevo gobierno municipal que hoy constituye una articulación de dicha base comunitaria, otros actores sociopolíticos locales y las autoridades municipales, que asumen y gestionan los espacios de descentralización creados por el Estado (consultas comunitarias, COCODE, COMUDE, gobierno municipal) para resolver democráticamente la conflictividad y surgir como actores representativos. Una estructura sociopolítica que propugna por la salida de la actividad minera del territorio, que implementa acciones hacia un desarrollo concebido y deseado desde lo local, y que reivindica la existencia de un sujeto colectivo con representación unificada: al pueblo sipakapense, como consolidación de un esfuerzo que se origina al mismo tiempo que fortalece la identidad étnica, la cual se articula explícitamente con contenido étnico-cultural y como discurso y práctica sociopolítica vinculados al municipio, identidad que en buena medida se potencia a partir de la defensa del territorio.

Es un proceso que presenta una estrategia de gobernabilidad democrática, basada en la consulta, discusión y toma de decisiones compartidas que se registra –no sin contradicciones e imperfecciones-- de manera permanente en el ámbito del gobierno municipal, la cual permite que el proceso transcurra por senderos en los cuales la representación sociopolítica es garantizada, donde la comunicación y la gestión de demandas desde las comunidades y sectores se abre paso.

Trascendiendo la visión institucionalista y estatista de la gobernabilidad procedente del poder nacional, el caso de Sipacapa implica un proceso de participación y representación, de confianza y credibilidad, de legalidad y legitimidad; eficacia y capacidad para tomar decisiones y resolver conflictos, todo ello como dinámicas iniciales y progresivas, factores de los cuales adolece, por negación o inexistencia, la pretendida gobernabilidad desde el ámbito nacional.

Dicha estructura, expresiones y orientaciones sociopolíticas procedentes de lo local, constituyen la base de un acuerdo hegemónico por el cual pasa cualquier posibilidad de relación política e institucional y establece el marco de lo que es posible hacer en el territorio local, lo cual implica a la política gubernamental. Es desde este proceso que se abren posibilidades para hacer efectiva una gestión ambiental que se encamine a lograr resultados de sostenibilidad ambiental, por ejemplo.

Desde fuera, el proceso de globalización expresado –como uno de sus aspectos, el más importante- en la intensificación de la apropiación de territorios locales con disposición de recursos, para garantizar la acumulación global de capital centrada en las corporaciones transnacionales, se impone a los intereses y necesidades nacionales y locales.

Desde el ámbito nacional, se realiza un proceso de gobernabilidad en donde aparece la política minera, en buena medida condicionando la política ambiental y de seguridad. No obstante, también desde el ámbito nacional, se encuentran leyes y surgen resoluciones jurídicas de la Corte de Constitucionalidad, que avalan procedimientos, mecanismos, instancias sociales y políticas que fundamentan el proceso de gobernabilidad desde lo local, pero también una normativa que impide que el deseo y decisión local tenga un carácter vinculante, como en la decisión local contra la exploración y explotación minera, al mismo tiempo que abre posibilidades para permitir el avance en la perspectiva de desarrollo y gestión de recursos que se está perfilando en el municipio. En este sentido, la gobernabilidad como expresión que privilegia la acción gubernamental, lo público institucional y su real o potencial eficacia y legitimidad para hacer efectivas sus políticas, se encuentra en un estado incipiente, y sus concreciones institucionales que actúan desde lo local y desde lo nacional, presentan debilidades e incapacidades para lograr aceptación ciudadana y para abrir la posibilidad de una gestión pública necesaria y coherente con las condiciones socio étnicas, políticas y ambientales del territorio local.

En estos territorios en disputa, se observa ingobernabilidad para el impulso de proyectos productivos de alto impacto debido a que se carece de acuerdo social, con base no solamente a la legalidad, sino a principios, normas y objetivos de bien común, los cuales el Estado está llamado a garantizar. Esto debido a que la acción gubernamental, lo público institucional, carecen de la eficacia y legitimidad para hacer prevalecer principios (equidad, solidaridad, dignidad, democracia, soberanía, entre otros), normas (el respeto inalienable a los Derechos Humanos, por ejemplo), objetivos (de desarrollo sostenible, de participación, etc.), y para prevenir u orientar las demandas, conflictos, etc., por procedimientos adecuados. El Estado, así planteado, está resultando incapaz para hacer viables y efectivas sus decisiones y políticas, cuya consecuencia es la impugnación ciudadana –individual y colectivamente considerada- por diversos mecanismos que, en determinadas circunstancias, obstaculizan las pretensiones y políticas públicas.

El caso de Sipacapa ilustra un proceso de gobernabilidad procedente de lo global-nacional, cuyos contenidos y formas adolecen de carácter democrático, de coherencia territorial, que parta del interés nacional y de los sujetos y procesos ciudadanos, sociales, políticos y económicos situados en lo local. Por consiguiente, ante construcciones de gobernabilidad local con una lógica y con contenidos y formas diferentes, la gobernabilidad pretendida desde los global-nacional se ve confrontada y, contrario a sus pretensiones, genera condiciones de ingobernabilidad.

En ese sentido, una gobernabilidad democrática supone la representación, la participación, la legitimidad, la legalidad, la equidad, la solidaridad, la inclusión, la igualdad de oportunidades, la capacidad para tomar decisiones y resolver conflictos, y la eficacia política. Implica convocar a todos los sujetos ciudadanos, individuales y colectivos. En esta misma dirección, presupone la confianza y credibilidad en las acciones, el cumplimiento de las funciones y la satisfacción de las necesidades, la información veraz en tiempo y forma, los controles públicos y ciudadanos, la transparencia, la prudencia en el obrar. Sin esto es inviable, en tanto aspectos sinérgicos o confluentes, la democracia y el desarrollo.

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